《重大建設項目新增污染物排放量削減替代監督管理工作指南（試行）（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

      為解決重大建設項目環(huán)評審批要求的區域新增污染物排放量削減替代措施缺乏后續落實(shí)監管制度保障問(wèn)題，我部組織起草了《重大建設項目新增污染物排放量削減替代監督管理工作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），明確了重大建設項目新增污染物排放量削減替代的監管要求，為各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展監管工作提供指引。

一、編制必要性

      （一）落實(shí)“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”管理要求

      嚴格控制新增污染物排放一直是建設項目環(huán)境影響評價(jià)管理的重要內容和管理目標。2015 年中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》，明確“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”的生態(tài)環(huán)境保護總思路?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》第十一條第二款也明確要求，不予審批“所在區域環(huán)境質(zhì)量未達到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標準，且建設項目擬采取的措施不能滿(mǎn)足區域環(huán)境質(zhì)量改善目標管理要求”的建設項目環(huán)評文件。習近平總書(shū)記 2018 年 5 月 18 日在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上的講話(huà)指出：在環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)方面，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞作為底線(xiàn)，并在此基礎上不斷改善，對生態(tài)破壞嚴重、環(huán)境質(zhì)量惡化的區域必須嚴肅問(wèn)責。

      在建設項目環(huán)評中落實(shí)“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，就是要在建設項目環(huán)評審批中嚴控新增區域污染物排放量，提出新增污染物排放量削減替代要求，通過(guò)采取區域現役污染源治理措施，在項目投產(chǎn)前騰出環(huán)境容量，實(shí)現區域“增產(chǎn)不增污”，確保項目投產(chǎn)后區域環(huán)境質(zhì)量不惡化或改善。

      （二）解決區域削減措施落實(shí)監管難題

      2015 年以來(lái)，我部審批了一系列重大石化、煤化工建設項目， 為確保項目實(shí)施后區域環(huán)境質(zhì)量不惡化或有所改善，地方政府制定并承諾落實(shí)一系列污染物等量、減量或倍量削減措施，上述措施是否落實(shí)到位是建設項目事中事后監管的重中之重。但近幾年實(shí)踐發(fā)現，區域削減措施中存在削減來(lái)源底數不清、落實(shí)責任主體不清、監管要求不明確等問(wèn)題，導致削減來(lái)源重復替代、虛假替代、落實(shí)情況監管困難，亟需出臺指導性文件，對如何落實(shí)各方主體責任、生態(tài)環(huán)境部門(mén)如何開(kāi)展后續監管進(jìn)行規范和指引，確保環(huán)評批復提出的削減替代措施落實(shí)到位。

      （三）推動(dòng)建設項目環(huán)評、排污許可、監督執法、督察問(wèn)責制度銜接

      黨的十九屆四中全會(huì )提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系，建設項目環(huán)評中對污染物排放要求要全部納入排污許可管理。2020 年底實(shí)現固定污染源排污許可全覆蓋后，削減替代措施將落實(shí)到每個(gè)排污單位。加強對采取削減替代措施的排污單位的后續監管，既為削減替代措施落實(shí)提供制度保障，又能推動(dòng)建設項目環(huán)評和排污許可兩項制度深度銜接融合，也是探索構建“區域環(huán)評（三線(xiàn)一單）-規劃環(huán)評-項目環(huán)評-排污許可-監督執法-督察問(wèn)責” 六位一體全過(guò)程環(huán)境管理制度框架重要環(huán)節。

二、編制思路

      （一）明確建設單位、地方政府、排污單位各方責任

      建設單位作為新增污染物排放的責任主體，應在提交環(huán)境影響報告書(shū)同時(shí)明確新增污染物的削減替代量、削減來(lái)源、責任主體、

      完成時(shí)限，保證削減替代措施的真實(shí)性、可行性，削減替代措施落實(shí)前、環(huán)境容量未騰出時(shí)不得排污。地方政府對區域環(huán)境質(zhì)量負責， 應對建設單位提出的削減措施真實(shí)性、可行性進(jìn)行審核并作出落實(shí)承諾，負有督促替代措施落實(shí)的監督責任，確保區域環(huán)境質(zhì)量不惡化或改善。出讓減排量的排污單位是落實(shí)削減措施的主體，應制定落實(shí)計劃，明確擬采取的措施、完成時(shí)限、可形成的減排量、出讓給本項目的減排量，并定期通過(guò)排污許可執行報告上報措施落實(shí)進(jìn)展，按照變更后的排污許可證排污。

      （二）構建監管、執法、信用和信息公開(kāi)、系統平臺監管體系

      充分利用現有建設項目環(huán)評事中事后監管、“三同時(shí)”制度、排污許可證后管理等固定污染源管理手段，構建區域削減替代措施的監督管理制度。借助全國建設項目環(huán)評統一申報和審批系統、全國排污許可證管理信息平臺、全國建設項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統等信息化手段和數據支撐，做到削減替代措施來(lái)源可查、落實(shí)情況可追蹤，減排量出讓情況統一記錄，保證區域削減措施落實(shí)監管到位。此外，利用信息公開(kāi)和信用聯(lián)合懲戒等，開(kāi)展多部門(mén)協(xié)作的監督管理工作。

      （三）嚴防嚴懲虛假替代、重復替代、措施不落實(shí)

      明確嚴禁提供虛假削減替代措施、重復使用削減替代措施減排量，對此類(lèi)行為嚴厲查處、嚴肅追究。對于建設單位，以欺騙、謊報等不正當手段取得減排量并通過(guò)環(huán)評審批的，依法撤銷(xiāo)建設項目環(huán)評審批決定，并追究相關(guān)人員責任。未落實(shí)削減替代措施的，不予核發(fā)排污許可證。對于地方政府，通過(guò)每年開(kāi)展專(zhuān)項檢查，對未按承諾落實(shí)削減替代措施，未監督排污單位落實(shí)削減替代措施導致項目實(shí)施后區域環(huán)境質(zhì)量惡化，或提供虛假治理措施、重復使用減排量的，視情采取通報、約談、限批等措施，突出問(wèn)題線(xiàn)索移交中央生態(tài)環(huán)境保護督察。對于出讓減排量的排污單位，未按要求申請

      變更或治理措施未落實(shí)的，許可證核發(fā)部門(mén)可依據環(huán)評批復要求直接變更、注銷(xiāo)其許可證，加強證后執法。

三、主要內容

      《指南》分為嚴格區域削減替代措施要求、加強削減替代措施落實(shí)監管、其他落實(shí)保障措施三部分和附則，總計十三條。

      （一）嚴格區域削減替代措施要求

      第一部分共 6 條，明確了區域削減替代措施要求，包括總體原則、總體要求、削減替代來(lái)源、記錄減排量出讓情況和擬采取措施要求，以及嚴懲虛假替代、措施不落實(shí)。

      第（一）條是區域削減的總體原則，明確了削減替代的管理目標是項目投產(chǎn)后區域“增產(chǎn)不增污”。

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