《深圳經(jīng)濟特區污染物排放許可證管理辦法》立法后評估報告

      為了貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《法治政府建設實(shí)施綱要(2015-2020 年)》有關(guān)精神,根據《2018 年度政府規章立法后評估工作方案》(深法治辦〔2018〕29 號)的有關(guān)要求,市人居環(huán)境委組成立法后評估小組,對《深圳經(jīng)濟特區污染物排放許可證管理辦法》(深圳市人民政府令第 87 號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)進(jìn)行了科學(xué)、嚴謹、規范的立法后評估工作。

      期間,評估小組多措并舉開(kāi)展相關(guān)工作,通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)、召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)座談會(huì )和網(wǎng)絡(luò )問(wèn)卷調查等多種方式,科學(xué)匯總分析各方意見(jiàn)建議,認真研究《管理辦法》的立法背景,科學(xué)評估《管理辦法》施行后有關(guān)實(shí)際情況變化和成效,最終形成了本評估報告送審稿,為《管理辦法》全面修訂提供重要依據和參考?，F將具體評估分析和相關(guān)意見(jiàn)建議報告如下:

一、具體評估分析

      我市從 1995 年開(kāi)始,以《深圳經(jīng)濟特區環(huán)境保護條例》為依據發(fā)放排污許可證,于 1999 年 9 月以政府規章的形式在全國率先頒布實(shí)施了《深圳經(jīng)濟特區污染物排放許可證管理辦法》,全面規定了排污許可證申請、審核與發(fā)證、監督管理、法律責任等內容,切實(shí)結合了我市當時(shí)污染物排放許可證管理的實(shí)際情況和排污單位需求,在加強環(huán)境監督管理、防治污染環(huán)境、控制和減少污染物排放等方面起到了一定的積極作用?！豆芾磙k法》主要制度設計出發(fā)點(diǎn)體現了“良法善治”原則,政府相關(guān)主管部門(mén)和排污單位的權利義務(wù)均有明確,總體而言在當時(shí)具有較好的立法質(zhì)量?！豆芾磙k法》為我市建立系統的排污許可證監管體系奠定了基礎,為國家在排污許可證規范化、法制化方面進(jìn)行了有益的探索。

      但是,《管理辦法》從 1999 年實(shí)施至今已經(jīng)快 20 年了,一直沒(méi)有修訂過(guò)。評估小組按照《廣東省政府規章立法后評估規定》(廣東省人民政府令第 127 號)有關(guān)規定,從合法性、合理性、協(xié)調性、可操作性、實(shí)效性和規范性等方面進(jìn)行研究分析、評估論證,發(fā)現《管理辦法》中許多內容和規范已經(jīng)不太適應新形勢、新時(shí)代下排污許可管理工作的實(shí)際需求。同時(shí),2016 年以來(lái),國家層面相繼出臺了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》、《排污許可管理暫行規定》、《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄》、《排污許可管理辦法(試行)》等一系列文件和規章。2018 年 1 月實(shí)施的《排污許可管理辦法(試行)》是國家層面第一部排污許可管理的立法,對固定污染源排污許可證分類(lèi)管理名錄、排污許可證申請與核發(fā)程序、排污濃度和排放量的確定、實(shí)施與監管以及相關(guān)主題的法律責任等內容作了具體細致的規定。

      《管理辦法》許多條款跟《排污許可管理辦法(試行)》存在不協(xié)調之處,導致《管理辦法》在有關(guān)行政許可和行政執法方面的內容與國家立法銜接不緊密、甚至存在相抵觸的情況。此外,在具體實(shí)施環(huán)節,《管理辦法》也存在一些與實(shí)際情況不適應、無(wú)法執行的情況,比如《管理辦法》第五條規定了污染物排放許可證發(fā)放的范圍,已經(jīng)與當前排污許可證發(fā)放范圍差別較大;第八條規定的市區環(huán)境主管部門(mén)審批權限劃分也與當前實(shí)際情況不符;《管理辦法》第十二條有關(guān)作出行政許可決定時(shí)限的規定與《行政許可法》的規定相沖突;第二章申請和第三章審核與發(fā)證的規定過(guò)于簡(jiǎn)單,要求不夠明確,條件不夠具體,程序不夠清晰,與《排污許可管理辦法(試行)》存在諸多不協(xié)調之處;監管措施和法律責任條款相對薄弱,無(wú)法適應當前嚴監管的新形勢要求,等等?！豆芾磙k法》亟需結合新形勢新要求作全面修訂。具體分析評價(jià)如下:

(一) 關(guān)于《管理辦法》的合法性評估。

      合法性評估,主要包括《管理辦法》立法權限和立法程序是否合法,規定內容是否與憲法的規定,以及法律、法規的基本原則存在沖突或抵觸等方面?！豆芾磙k法》總體上符合合法性要求,其立法權限、立法程序、立法內容合法,有少量條款與國家立法相違背,需要進(jìn)行修訂。

      一是有關(guān)行政許可時(shí)限的規定違反《行政許可法》規定?！豆芾磙k法》第十二條規定,環(huán)境保護部門(mén)受理污染物排放許可證的申請后應于三十日內予以答復,對特殊情況確需延長(cháng)的可以適當延長(cháng),但最長(cháng)不得超過(guò)三十日。該規定與《行政許可法》規定相違背?！缎姓S可法》第四十二條規定,除可以當場(chǎng)作出行政許可決定的外,行政機關(guān)應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的,經(jīng)本行政機關(guān)負責人批準,可以延長(cháng)十日,并應當將延長(cháng)期限的理由告知申請人。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定?！豆芾磙k法》作為市政府規章,在行政許可時(shí)限規定方面不能與《行政許可法》相違背。

      二是污染物排放許可證年檢制度違反《行政許可法》規定。

      《管理辦法》第二十六條規定,污染物排放許可證應進(jìn)行年檢,持證單位應按照污染物排放許可證的頒發(fā)月份,在以后每年同一月份內持許可證副本向頒證的環(huán)境保護部門(mén)申請年檢,環(huán)境保護部門(mén)應對許可證所載明的主要事項進(jìn)行審查。該規定與《行政許可法》規定相違背?！缎姓S可法》第六十二條第二款規定,行政機關(guān)根據法律、行政法規的規定,對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施進(jìn)行定期檢驗。對檢驗合格的,行政機關(guān)應當發(fā)給相應的證明文件。

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