建設用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）編制說(shuō)明

　　為貫徹落實(shí)土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的……建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同自然資源主管部門(mén)認定。認定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定”的規定，我部組織起草了《建設用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。有關(guān)情況說(shuō)明如下。

　　一、背景

　　土壤污染責任人認定涉及當事人的切實(shí)利益，涉及歷史責任人認定等法律問(wèn)題，是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的一個(gè)難點(diǎn)。

　　土壤污染防治法通過(guò)制度設計盡可能減少需要認定的情形，如鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復。只有土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，才進(jìn)行認定。

　　在制定土壤污染防治法過(guò)程中，全國人大提出，注意把握積極穩妥，扎實(shí)推進(jìn)的原則。從我國土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗不多的實(shí)際出發(fā)，對有經(jīng)驗、看得準的，盡量細化；還需要繼續探索積累經(jīng)驗的，在法律上為實(shí)踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設計需要遵循的重要原則。

　　二、編制過(guò)程

　　2018年12月，我部組織環(huán)境規劃院?jiǎn)?dòng)《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請自然資源部確定《辦法》編制的聯(lián)系人并推薦專(zhuān)家參與編制工作。2月，形成《辦法》初稿。3—4月，分別召開(kāi)了部分?。▍^、市）生態(tài)環(huán)境部門(mén)座談會(huì )，法學(xué)專(zhuān)家座談會(huì )，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )及部分企業(yè)座談會(huì )，自然資源部相關(guān)司局座談會(huì )，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。5月，征求了自然資源部相關(guān)司局及部?jì)认嚓P(guān)司局和直屬單位意見(jiàn)。此后，經(jīng)反復研究修改，于8月30日報部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )審議通過(guò)《辦法》征求意見(jiàn)稿草案，并進(jìn)一步修改完善形成征求意見(jiàn)稿。

　　三、主要內容

　　《辦法》包括總則、申請與調查、審查與認定、其他事項、附則等5章33條。

　　第一章總則，包括目的依據、適用范圍、責任人定義、認定管轄、土地交易環(huán)節減少認定糾紛的機制、鼓勵事項等。

　　第二章申請與調查，明確了啟動(dòng)情形、申請、受理、調查的組織、調查職責、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無(wú)法確定責任人的情形、調查期限、調查報告內容等。

　　第三章審查與認定，明確了審查的組織和審查內容、審查后的處理、調查報告的批復等。

　　第四章其他事項，明確了陳述申辯、責任承擔、歸檔保存、終止情形、紀律要求等。

　　第五章附則，包括不明確或有爭議的情形、認定費用、生效時(shí)間等。

　　四、重點(diǎn)問(wèn)題的說(shuō)明

　?。ㄒ唬╆P(guān)于適用范圍

　　《辦法》第二條規定本辦法適用于生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)和自然資源主管部門(mén)在依法行使行政監管職責中，建設用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的土壤污染責任人認定活動(dòng)。這也是當前土壤污染責任人認定工作的重點(diǎn)。民事糾紛的責任人認定應當依據民事法律予以確定，不適用本《辦法》。

　　（二）關(guān)于土壤污染責任人的定義

　　1.關(guān)于土壤污染防治法生效前責任人認定

　　1979年9月13日全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )令第二號公布試行的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》明確規定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設計、建設和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，制定規劃，積極治理”。

　　因此，《辦法》第三條規定，土壤污染責任人是指1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》生效后，造成土壤污染，需要依法承擔風(fēng)險管控、修復責任的單位和個(gè)人。

　　國際上，在土壤污染責任人認定上溯及以往也是不少發(fā)達國家的做法，如美國對《超級基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔責任。

　　2.關(guān)于歷史遺留土壤污染是否區分合法和非法排污

　　土壤污染防治法生效后，無(wú)論是非法排污（如非法傾倒、填埋危險廢物），還是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程造成的土壤污染（如無(wú)意的跑冒滴漏），均應當承擔土壤污染防治責任。

　　對于歷史遺留土壤污染，經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對土壤污染責任人認定未區分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調查取證困難，實(shí)踐中難以操作，可能導致很多歷史遺留土壤污染無(wú)責任人承擔，難以令社會(huì )公眾信服。同時(shí)，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成污染的單位和個(gè)人，盡管沒(méi)有明顯的違法責任，但是其污染的同時(shí)獲得了經(jīng)濟利益，基于“受益者負擔”的考慮，也應承擔一定的修復義務(wù)。

　　（三）關(guān)于啟動(dòng)情形及申請人

　　1.依申請認定

　　《辦法》第十條規定，土壤污染風(fēng)險評估后，需要采取風(fēng)險管控措施或者實(shí)施修復的，土地使用權人、土壤污染狀況調查報告或者土壤污染風(fēng)險評估報告中提出的涉及土壤污染責任的單位和個(gè)人可以提出責任人認定申請。也就是突出重點(diǎn)，不需要實(shí)施風(fēng)險管控或修復的地塊不進(jìn)行責任人認定。

　　2.依職權認定

　　《辦法》第十條規定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同自然資源主管部門(mén)可以根據實(shí)際情況依職權開(kāi)展土壤污染責任人認定。主要考慮是：土壤污染防治法規定，“地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)可以根據實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復”，這種情形下，政府部門(mén)需要主動(dòng)開(kāi)展土壤污染責任人認定。

　　（四）關(guān)于土壤污染責任人認定的組織安排

　　土壤污染責任人認定涉及歷史污染調查、污染因果關(guān)系判定等，情況復雜、專(zhuān)業(yè)性強，需要規范認定程序，并組織專(zhuān)業(yè)力量輔助行政機關(guān)進(jìn)行認定工作。

　　1.開(kāi)展調查

　　參考《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》關(guān)于組織調查組進(jìn)行安全事故調查的規定和經(jīng)驗，《辦法》第十三條規定了兩種調查方式：組成調查組調查、指定或委托技術(shù)機構開(kāi)展調查，生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門(mén)應將相關(guān)資料提供給調查組或者調查機構。調查組或者調查機構的主要職責是：調查污染行為，判斷污染行為與建設用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責任人，提交調查報告等。

　　2.審查調查報告

　　《辦法》第二十二條規定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同自然資源主管部門(mén)成立土壤污染責任人認定委員會(huì )（由行政機關(guān)專(zhuān)職人員和有關(guān)專(zhuān)家組成），對調查報告進(jìn)行審查；審查通過(guò)的，認定委員會(huì )將調查報告及審查意見(jiàn)報送主管部門(mén)。

　　主要考慮是：行政主管部門(mén)對調查報告及其證據材料應當進(jìn)行全面綜合審查，以確保據此形成的認定意見(jiàn)是科學(xué)的、合法合規的。成立認定委員會(huì )，有利于培養穩定的認定隊伍，提高認定工作的水平。

　　3.批復調查報告

　　《辦法》第二十五條規定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應當在收到調查報告及審查意見(jiàn)后，會(huì )同自然資源主管部門(mén)進(jìn)行批復。

　　（五）關(guān)于因果關(guān)系判定

　　《辦法》第十八條規定符合下列情形之一的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在建設用地地塊上的責任人認定，根據調查（如環(huán)境影響評價(jià)文件、環(huán)境污染行政處罰記錄、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或工藝流程等信息）證明涉及土壤污染責任的單位和個(gè)人在建設用地上有過(guò)排放、傾倒、填埋污染物等《辦法》列舉的活動(dòng)，且排放的污染物與建設用地土壤的特征污染物具有相關(guān)性的。二是涉及土壤污染責任的單位和個(gè)人在建設用地地塊周邊有過(guò)本辦法第三條列舉的行為，污染物或有毒有害物質(zhì)與土壤特征污染物具有相關(guān)性，并且存在能夠到達該地塊的合理的遷移路徑。

　　“相關(guān)性”主要是指排放的污染物或有毒有害物質(zhì)與土壤中特征污染物具有一致性，或土壤中特征污染物是排放污染物或有毒有害物質(zhì)在環(huán)境中轉化或降解的產(chǎn)物。

　　（六）關(guān)于責任份額的分擔

　　涉及多個(gè)土壤污染責任人的，《辦法》第七條鼓勵多個(gè)當事人之間按照各自對土壤的污染程度劃分責任份額，達成責任承擔協(xié)議。無(wú)法協(xié)商達成一致的，原則上平均分擔責任。

　　上述規定參考了有關(guān)發(fā)達國家的經(jīng)驗。如英國《環(huán)境保護法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規定：在存在多個(gè)責任人時(shí)，根據責任方對相關(guān)污染負有責任程度的高低劃分責任；如果缺乏依據劃分責任，那么責任應該平分。

　　（七）關(guān)于責任人認定的費用

　　依據土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級人民政府應當......安排必要的資金用于下列事項……（二）各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的……土壤污染責任人認定……等活動(dòng)”的規定，《辦法》第三十三條規定，開(kāi)展建設用地土壤污染責任人認定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)和自然資源主管部門(mén)應當向同級人民政府申請資金用于責任人認定。

　　因此，土壤污染責任人認定工作不會(huì )加重企業(yè)負擔。

　?。ò耍╆P(guān)于減少責任人認定糾紛的制度設計

　　《辦法》規定擬取得土地使用權的單位或個(gè)人在取得土地使用權之前應當了解土壤污染狀況，涉及土壤污染的單位和個(gè)人應當協(xié)助土地使用權人開(kāi)展土壤污染狀況調查，鼓勵當事人之間達成責任承擔協(xié)議，鼓勵和支持相關(guān)當事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復，保證當事人的陳述申辯權等，通過(guò)制度設計，盡可能減少產(chǎn)生責任人認定糾紛的風(fēng)險。

　　（九）關(guān)于防范廉政風(fēng)險

　　《辦法》設計了查定分離、報告審查、陳述申辯以及紀律規定等廉政風(fēng)險防范制度。

　　（十）關(guān)于生效時(shí)間

　　《辦法》規定自2020年7月1日起施行，主要是為地方實(shí)施留有一定準備時(shí)間。