農用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）編制說(shuō)明

      為貫徹落實(shí)土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業(yè)農村、林草主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)認定……認定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定”的規定，我部組織起草了《農用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。有關(guān)情況說(shuō)明如下。

　　一、背景

　　土壤污染責任人認定涉及當事人的切實(shí)利益，涉及歷史責任人認定等法律問(wèn)題，是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的一個(gè)難點(diǎn)。

　　土壤污染防治法通過(guò)制度設計盡可能減少需要認定的情形，如鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復。只有土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，才進(jìn)行認定。

　　在制定土壤污染防治法過(guò)程中，全國人大提出，注意把握積極穩妥，扎實(shí)推進(jìn)的原則。從我國土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗不多的實(shí)際出發(fā)，對有經(jīng)驗、看得準的，盡量細化；還需要繼續探索積累經(jīng)驗的，在法律上為實(shí)踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設計需要遵循的重要原則。

　　二、編制過(guò)程

　　2018年12月，我部組織環(huán)境規劃院?jiǎn)?dòng)《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請農業(yè)農村部、國家林草局、自然資源部分別推薦了部門(mén)聯(lián)系人和專(zhuān)家參與《辦法》編制工作。4月上旬，我部分別召開(kāi)了法學(xué)專(zhuān)家座談會(huì )，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )及部分企業(yè)座談會(huì )，研討農用地土壤污染責任人認定的相關(guān)重點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題，經(jīng)反復研究形成《辦法》初稿。4月底至5月初，召開(kāi)農業(yè)農村部、自然資源部、國家林草局等部門(mén)座談會(huì )和部分?。▍^、市）生態(tài)環(huán)境部門(mén)座談會(huì )，進(jìn)一步征求意見(jiàn)。5月，征求了農業(yè)農村部、自然資源部、國家林草局相關(guān)司局以及部?jì)认嚓P(guān)司局和直屬單位意見(jiàn)，此后，經(jīng)反復研究修改，于2019年8月30日報部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )審議通過(guò)《辦法》征求意見(jiàn)稿草案，并進(jìn)一步經(jīng)修改完善形成征求意見(jiàn)稿。

　　三、主要內容

　　《辦法》包括總則、啟動(dòng)與調查、審查與認定、其他事項、附則等5章32條。

　　第一章總則，包括目的依據、適用范圍、責任人定義、認定管轄、認定分工、鼓勵事項等。

　　第二章啟動(dòng)與調查，明確了啟動(dòng)情形、調查的組織、調查職責、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無(wú)法確定責任人的情形、調查期限、調查報告內容等。

　　第三章審查與認定，明確了審查的組織和審查內容、審查后的處理、調查報告的批復等。

　　第四章其他事項，明確了陳述申辯、責任承擔、歸檔保存、終止情形、紀律要求等。

　　第五章附則，包括不明確或有爭議的情形、不合格農藥化肥的定義、制定實(shí)施細則、認定費用、生效時(shí)間等。

　　四、重點(diǎn)問(wèn)題的說(shuō)明

　　（一）關(guān)于適用范圍

　　《辦法》第二條規定本辦法適用于農業(yè)農村、林草主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門(mén)依法履行行政監管職責中，農用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的土壤污染責任人認定活動(dòng)，這也是當前農用地土壤污染責任人認定工作的重點(diǎn)。民事糾紛的責任人認定應當依據民事法律予以確定，不適用本《辦法》。

　　（二）關(guān)于土壤污染責任人的定義

　　1.關(guān)于責任人認定的溯及力

　?。?/span>1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農用地污染

　　1979年9月13日全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )令第二號公布試行的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》第六條已明確規定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設計、建設和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，制定規劃，積極治理”。

　　因此，《辦法》第三條規定了第一類(lèi)土壤污染責任人，即1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農用地土壤污染，需要依法承擔風(fēng)險管控和修復責任的單位和個(gè)人。

　　從國際上看，在土壤污染責任人認定上溯及以往也是不少發(fā)達國家的做法，如美國對《超級基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔責任。

　　（2）農藥、化肥等農業(yè)投入品造成的農用地污染

　　《辦法》第三條規定了第二類(lèi)農用地土壤污染責任人，指生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格的農藥、化肥等農業(yè)投入品造成農用地土壤污染，需要依法承擔風(fēng)險管控和修復責任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者；以及使用不合格的農藥、化肥等農業(yè)投入品造成農用地土壤污染，需要依法承擔風(fēng)險管控和修復責任的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。

　　該類(lèi)責任人認定僅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的責任。主要考慮是《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》規定的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，適用于“企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設計、建設和生產(chǎn)”，不包括農業(yè)活動(dòng)。此外，從國際上看，也尚未發(fā)現有對農藥、化肥導致的土壤污染溯及既往的案例。

　　2.關(guān)于是否區分合法和非法排污

　?。?/span>1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農用地污染

　　土壤污染防治法生效后，工礦等活動(dòng)無(wú)論是非法排污，還是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程造成的土壤污染，均應當承擔土壤污染防治責任。

　　經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對于土壤污染防治法生效前工礦等活動(dòng)造成農用地污染的土壤污染責任人認定未區分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調查取證困難，實(shí)踐中難以操作，由此可能導致很多歷史遺留土壤污染無(wú)責任人承擔，這難以令社會(huì )公眾信服。同時(shí)，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成污染的單位和個(gè)人，盡管沒(méi)有明顯的違法責任，但是其在污染的同時(shí)獲得了經(jīng)濟利益，基于“受益者負擔”的考慮，也應承擔一定的修復義務(wù)。

　　（2）農藥、化肥等農業(yè)投入品造成的農用地污染

　　《辦法》第三條對農藥、化肥等農業(yè)投入品造成農用地土壤污染的責任人認定區分是否合法，即僅針對違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用不合格的農藥、化肥等農業(yè)投入品的情況。主要是實(shí)踐中區分是否違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用不合格農藥、化肥具有可操作性。

　　3.關(guān)于農藥、化肥生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的責任

　　農藥、化肥導致土壤污染的主要原因是不合格的農藥、化肥。生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格農藥、化肥的單位雖不是直接污染土壤的行為人，但其生產(chǎn)、銷(xiāo)售行為與使用不合格農藥、化肥的行為共同造成了土壤污染。因此，《辦法》第三條將責任人認定延伸到農藥、化肥使用者以外的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者。

　　4.關(guān)于個(gè)體農戶(hù)的責任

　　《辦法》第三條未將因使用農藥、化肥等農業(yè)投入品造成農用地土壤污染的個(gè)體農戶(hù)納入責任人認定范疇。

　　主要考慮是個(gè)體農戶(hù)使用農藥、化肥等農業(yè)投入品造成農用地土壤污染的，不屬于當前的突出問(wèn)題；且多數情況下，由個(gè)體農戶(hù)承擔農用地土壤污染風(fēng)險管控或修復責任，不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性。但個(gè)體農戶(hù)因其他行為（如在農用地堆放危險廢物等）造成土壤污染的，應當納入責任人認定范疇。

　　（三）關(guān)于啟動(dòng)認定的情形和條件

　　農用地土壤污染狀況調查，土壤污染風(fēng)險評估，農用地分類(lèi)管理，主要由政府部門(mén)主導，也就是說(shuō)農用地土壤污染狀況及其風(fēng)險，主要由政府部門(mén)掌握。因此，依職權啟動(dòng)是現階段工作的重點(diǎn)。

　　考慮到我國安全利用類(lèi)或嚴格管控類(lèi)農用地正在劃定之中，涉及面較廣，責任人認定宜在實(shí)踐中逐步探索和推進(jìn)。因此，《辦法》第十條提出，縣級以上地方人民政府農業(yè)農村、林草主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)制定年度工作計劃，根據實(shí)際情況，按計劃逐步推動(dòng)農用地的責任人認定工作。

　　《辦法》第十條規定滿(mǎn)足三方面條件才啟動(dòng)責任人認定：一是土壤污染責任人不明確或存在爭議的。如農用地周邊存在多個(gè)污染源的情況下，可能出現上述情況。二是需要開(kāi)展風(fēng)險管控或修復的。按照農用地分類(lèi)管理的有關(guān)規定，對于劃分為優(yōu)先保護類(lèi)農用地的，無(wú)需采取后續風(fēng)險管控和修復，不存在責任人認定的問(wèn)題。劃分為安全利用類(lèi)或嚴格管控類(lèi)的農用地地塊，才有認定責任人的必要。三是有以下情形之一的：（1）周邊有明顯污染源排放的；（2）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；（3）投加不合格農藥、化肥等農業(yè)投入品的。本著(zhù)突出重點(diǎn)及可行性原則，對其他無(wú)明顯污染來(lái)源的情形，不予考慮啟動(dòng)認定。

　　此外，在發(fā)生農用地土壤污染的情況下，為切實(shí)保障農民等方面的權益，《辦法》第十條規定，農村集體經(jīng)濟組織及其成員、農民專(zhuān)業(yè)合作社及其他農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投訴舉報農用地土壤污染，經(jīng)查證符合啟動(dòng)情形的，應當及時(shí)開(kāi)展土壤污染責任人認定。

　　（四）關(guān)于土壤污染責任人認定的組織安排

　　土壤污染責任人認定涉及歷史污染調查、污染因果關(guān)系判定等，情況復雜、專(zhuān)業(yè)性強，需要規范認定程序，并組織專(zhuān)業(yè)力量輔助行政機關(guān)進(jìn)行認定工作。

　　1.開(kāi)展調查

　　參考《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》關(guān)于組織調查組進(jìn)行安全事故調查以及負責事故調查的人民政府對事故調查報告做出批復的規定和經(jīng)驗，《辦法》第十一條規定了兩種調查方式：組成調查組調查、指定或委托技術(shù)機構開(kāi)展調查，農業(yè)農村、林草和生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)應將相關(guān)資料提供給調查組或者調查機構。調查組或者調查機構的主要職責是：調查污染行為，判斷污染行為與農用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責任人，提交調查報告等。

　　2.審查調查報告

　　《辦法》第十九條規定，農業(yè)農村、林草主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)成立土壤污染責任人認定委員會(huì )，認定委員會(huì )由行政機關(guān)專(zhuān)職人員和有關(guān)專(zhuān)家組成。認定委員會(huì )對調查報告進(jìn)行審查；審查通過(guò)的，認定委員會(huì )將調查報告及審查意見(jiàn)報送主管部門(mén)。

　　主要考慮是：行政主管部門(mén)對調查報告及其證據材料應當進(jìn)行全面綜合審查，以確保據此形成的認定意見(jiàn)是科學(xué)的、合法合規的。成立認定委員會(huì )，有利培養穩定的認定隊伍，提高認定工作的水平。

　　3.批復調查報告

　　《辦法》第二十二條規定，農業(yè)農村、林草主管部門(mén)應當在收到調查報告及審查意見(jiàn)后，會(huì )同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)對責任人調查報告進(jìn)行批復。

　　（五）關(guān)于因果關(guān)系判定規則

　　《辦法》第十五條規定了因果關(guān)系判定的規則，即符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在農用地土壤中檢測出特征污染物，且含量超出國家、地方、行業(yè)標準限制，或者超出對照區含量；二是土壤污染責任人的存在會(huì )向農用地土壤排放或者添加該污染物；三是受污染農用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；四是受污染農用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲(chóng)害、自然災害等。

　　土壤污染防治法規定：“本法所稱(chēng)土壤污染，是指因人為因素導致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現象?！币虼?，土壤高背景值、氣候變化、病蟲(chóng)害、自然災害等非人為因素導致的土壤超標或農產(chǎn)品超標問(wèn)題，不屬于土壤污染責任人認定范疇。

　　（六）關(guān)于責任份額的分擔

　　涉及多個(gè)土壤污染責任人的，《辦法》第七條鼓勵多個(gè)當事人之間按照各自對土壤的污染程度劃分責任份額，達成責任承擔協(xié)議。無(wú)法協(xié)商達成一致的，原則上平均分擔責任。

　　上述規定參考了有關(guān)發(fā)達國家的經(jīng)驗。如英國《環(huán)境保護法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規定：在存在多個(gè)責任人時(shí)，根據責任方對相關(guān)污染負有責任程度的高低劃分責任；如果缺乏依據劃分責任，那么責任應該平分。

　　（七）關(guān)于責任人認定的費用

　　依據土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級人民政府應當......安排必要的資金用于下列事項……（二）各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的……土壤污染責任人認定……等活動(dòng)”的規定，《辦法》第三十一條規定，開(kāi)展土壤污染責任人認定的相關(guān)主管部門(mén)應當向同級人民政府申請資金用于責任人認定。因此，認定工作不會(huì )加重企業(yè)負擔。

　　（八）關(guān)于減少責任人認定糾紛的制度設計

　　《辦法》鼓勵當事人之間達成責任承擔協(xié)議，鼓勵和支持相關(guān)當事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復，保證當事人的陳述申辯權等，通過(guò)制度設計，盡可能減少產(chǎn)生責任人認定糾紛的風(fēng)險。

　　（九）關(guān)于防范廉政風(fēng)險

　　《辦法》設計了查定分離、報告審查、陳述申辯以及紀律規定等制度，盡量降低廉政風(fēng)險。

　　（十）關(guān)于生效時(shí)間

　　《辦法》規定自2020年7月1日起施行，為地方留有一定準備時(shí)間。