《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核算技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

1 項目背景

1.1 任務(wù)來(lái)源

      2017 年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），明確要求“加大生態(tài)保護補償力度”。2018  年，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司和法規與標準司下達了《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核定技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）國家環(huán)保標制修訂任務(wù)，項目由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院負責完成。

1.2 工作過(guò)程

      按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規科技〔2017〕1 號） 的有關(guān)要求，項目承擔單位組織專(zhuān)家和相關(guān)單位成立了指南編制組。指南編制組成員查閱了國內外相關(guān)資料，在前期項目研究、文獻資料分析和現場(chǎng)調研的基礎上，召開(kāi)了多次研討會(huì )，討論并確定了開(kāi)展指南編制工作的原則、程序、步驟和方法，最后形成開(kāi)題報告。

      2018 年 11 月 19 日，標準所組織召開(kāi)《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核算技術(shù)指南》（草案）開(kāi)題論證會(huì )，《指南》（草案）順利通過(guò)開(kāi)題論證。標準編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)，對《指南》（草案）進(jìn)一步修改完善。修改的內容包括以下方面：

      （1）進(jìn)一步明確核算方案中各基礎數據的來(lái)源，增強權威性；

      （2）補充完善規范性引用文件；

      （3）加強本指南與其他擬發(fā)布的生態(tài)保護紅線(xiàn)相關(guān)指南的銜接；

      （4）根據核算方案應用驗證，進(jìn)一步完善核算技術(shù)的指標、公式等技術(shù)內容。

      2019 年 11 月 6 日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司組織召開(kāi)國家環(huán)境保護標準征求意見(jiàn)稿技術(shù)審查會(huì )，《指南》（草案）順利通過(guò)技術(shù)審查。標準編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)，對《指南》（草案）進(jìn)一步修改完善，形成《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核算技術(shù)指南》（征求意見(jiàn)稿）。修改的內容見(jiàn)表 1-1。

表 1-1 修改說(shuō)明 

2 標準制定的必要性分析

2.1 落實(shí)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》的要求

      《若干意見(jiàn)》明確要求，“加大生態(tài)保護補償力度。財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)的支持力度，加快健全生態(tài)保護補償制度，完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付政策。推動(dòng)生態(tài)保護紅線(xiàn)所在地區和受益地區探索建立橫向生態(tài)保護補償機制，共同分擔生態(tài)保護任務(wù)”。通過(guò)制定生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核算技術(shù)指南，根據生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值增長(cháng)情況、生態(tài)環(huán)境承載力、生態(tài)保護和環(huán)境治理投入、機會(huì )成本、經(jīng)濟發(fā)展等因素，建立生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準定價(jià)體系，可以為構建生態(tài)保護紅線(xiàn)管控和激勵體系提供技術(shù)支撐。

2.2 完善國家相關(guān)標準技術(shù)體系的要求

      生態(tài)保護紅線(xiàn)的受關(guān)注程度和重要地位不斷上升，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn) 不僅是生態(tài)保護領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，更是國家生態(tài)安全和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的基 礎性保障。由于生態(tài)保護紅線(xiàn)主要是老少邊窮地區，劃定范圍內的區域需要進(jìn)行 特殊的保護，嚴格不符合主體功能定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，這些地區面臨著(zhù)擺脫貧 困和加快發(fā)展的迫切需求。建立生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償迫在眉睫，其中標準是重 中之重。目前，環(huán)保標準體系中尚沒(méi)有針對生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償的技術(shù)標準規 范，制定適用于我國生態(tài)保護紅線(xiàn)的生態(tài)補償核算技術(shù)指南，為國家和地方制定 科學(xué)合理的生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準提供指導，可以填補該領(lǐng)域技術(shù)標準空白， 是國家環(huán)境保護標準體系建設的客觀(guān)要求。

3 國內外相關(guān)標準情況

3.1 國外生態(tài)補償標準核算進(jìn)展

3.1.1 研究進(jìn)展

      國外研究中將生態(tài)服務(wù)價(jià)值評價(jià)作為確定生態(tài)補償標準的參考依據。主要采 用的方法有直接市場(chǎng)法，包括費用支出法、市場(chǎng)價(jià)值法、機會(huì )成本法、恢復和防 護費用法、影子工程法以及人力資本法等；替代市場(chǎng)法，包括旅行費用法和享樂(lè ) 價(jià)格法等；模擬市場(chǎng)價(jià)值法，包括條件價(jià)值法等。例如，Amy Richmond 等以?xún)舫跫壣a(chǎn)量的影子價(jià)格評估了生態(tài)服務(wù)系統的價(jià)值；Morana  等對蘇格蘭地區居民的生態(tài)補償支付意愿進(jìn)行問(wèn)卷調查后，耦合多種方法對補償標準作出計量分析； Johst  等建立了生態(tài)經(jīng)濟模型程序，通過(guò)對分物種、分功能的生態(tài)補償預算進(jìn)行時(shí)空安排從而量化得到生態(tài)補償標準。

3.1.2 實(shí)踐進(jìn)展

      實(shí)踐中基于雙方博弈協(xié)商確定生態(tài)補償標準。美國生態(tài)補償標準是以環(huán)境指 標為依據由公共團體按照差別標準的方法進(jìn)行評定，補償標準具有彈性化的特點(diǎn)。以美國的土地休耕政策為例，該項目的補償資金雖然由政府負責提供，但補償標 準卻并非由政府統一規定，美國政府首先根據退耕補償政策確立的森林生態(tài)效益 多功能目標，結合各地實(shí)際情況初步估算出生態(tài)補償標準，為最終確定的補償標準提供有價(jià)值的參考依據，之后，政府以遵循農戶(hù)自愿為原則，借用競標機制來(lái)最終確定與各地經(jīng)濟和自然條件相匹配的生態(tài)補償標準。美國生態(tài)補償標準的確立事實(shí)上是生態(tài)受損主體與政府進(jìn)行博弈的后果，體現了區域的差異性，有利于生態(tài)補償政策的推廣實(shí)施和生態(tài)受損主體訴求的表達，提高了農戶(hù)參與生態(tài)補償的積極性。當然，依據差別標準法確定的補償標準也存在一定弊端，因為這樣一來(lái)標準的高低便會(huì )受到生態(tài)受損主體談判能力、文化程度等因素的影響，有可能損害部分主體的利益。例如環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）的補償由成本分擔、技術(shù)扶持和資金激勵３部分組成，其中成本分擔是最主要的部分。農業(yè)部支付不超過(guò)保護措施 75%的成本，并適當提高對弱勢群體的支付比例。項目并未對生產(chǎn)者獲得的技術(shù)補助數量進(jìn)行規定，而資金激勵則是為鼓勵生產(chǎn)者實(shí)施土地管理措施而給予其一定數量的必要獎勵。

      實(shí)踐中基于市場(chǎng)法確定生態(tài)補償標準。位于萊茵河流域的德國為了減少企業(yè) 對河水的污染，在施行排污許可證政策同時(shí)，對企業(yè)按照污染物的實(shí)際排放量進(jìn) 行征稅，費率根據水污染物的組成（COD、重金屬等）確定，污水排放標準會(huì ) 隨著(zhù)控制技術(shù)的進(jìn)步不斷更新，一旦證實(shí)企業(yè)污水排放始終達標，征收的費率可減少 75%，這種通過(guò)稅費減免的污水減排激勵政策的實(shí)施相當于政府間接向企業(yè) 支付了一定的生態(tài)補償金。哥倫比亞的農民協(xié)會(huì )發(fā)起的 PES 項目，每年從水費收入中提取 9%來(lái)解決不能持續提供灌溉水源的問(wèn)題；紐約增加了 9%的水費用于上游地區的水資源的保護。這種關(guān)于水資源的市場(chǎng)交易來(lái)制訂生態(tài)補償標準的 嘗試還在墨西哥、阿根廷和厄瓜多爾等許多拉美國家進(jìn)行。用市場(chǎng)法來(lái)確定生態(tài) 補償的標準能夠兼顧兩方面的利益，在雙方都能達到滿(mǎn)意的條件下開(kāi)展生態(tài)補償， 這是其它方法所不具備的。當然，市場(chǎng)法確定生態(tài)補償的標準也存在很多阻礙因 素：市場(chǎng)法的前提是建立一個(gè)相對穩定的市場(chǎng)，市場(chǎng)的要素如生產(chǎn)者和消費者等 都應該具備，雙方可以自由的交易。事實(shí)上，這樣的一種理想狀況的市場(chǎng)是很少 的，很多是需要機構或者政府等來(lái)協(xié)調，這本身就限制了市場(chǎng)作用的發(fā)揮。

      綜上所述，國外在生態(tài)補償中注重補償效益，從補償區域選擇、機會(huì )成本的計算以及受償意愿和支付意愿都考慮了具體情況，盡量避免出現補償資金低效使用和補償不足導致環(huán)境目標難于實(shí)現的問(wèn)題，在環(huán)境保護行為的持續性、資金效率及環(huán)境目標的實(shí)現方面效果較好。

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