1 項目背景
1.1 任務(wù)來(lái)源
隨著(zhù)國家生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定的全面推進(jìn)和生態(tài)保護紅線(xiàn)制度的建立實(shí)施，如何科學(xué)地評估生態(tài)保護紅線(xiàn)的保護效果，是確保嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的關(guān)鍵，也是目前亟需解決的管理需求問(wèn)題。制定本技術(shù)指南的目的，即為建立一套科學(xué)而實(shí)用的保護成效評價(jià)體系，以識別生態(tài)保護紅線(xiàn)保護實(shí)施效果與預期保護目標之間的差距，并為后期績(jì)效考核、責任追究、生態(tài)補償等提供依據，從源頭上構筑防止逾越紅線(xiàn)、破壞生態(tài)環(huán)境的制度屏障，切實(shí)嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)。
為推動(dòng)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展，根據《關(guān)于開(kāi)展 2017 年度國家環(huán)境保護標準項目實(shí)施工作的通知》（環(huán)辦科技函〔2017〕413 號），按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規科技〔2017〕1 號）的有關(guān)要求，原環(huán)境保護部自然生態(tài)保護司和科技標準司下達了《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南》國家環(huán)保標準制修訂任務(wù)，項目統一編號為 2017-56。項目由生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所、生態(tài)環(huán)境部衛星環(huán)境應用中心、中國環(huán)境科學(xué)研究院、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院四家單位共同承擔。
1.2 工作過(guò)程
按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規科技〔2017〕1 號） 的有關(guān)要求，項目承擔單位組織專(zhuān)家和相關(guān)單位成立了標準編制組。標準編制組成員赴江西、云南、四川等省調研，與地方環(huán)保、發(fā)改、國土、林業(yè)、農業(yè)、水利、氣象等部門(mén)召開(kāi)座談會(huì )，就生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估等生態(tài)保護紅線(xiàn)監管技術(shù)開(kāi)展研討；即時(shí)查閱國內外相關(guān)文獻、標準、指南等資料，對國內外保護成效評估技術(shù)方法開(kāi)展調研；在前期項目研究、文獻資料分析和基礎調研的基礎上，編制組召開(kāi)了多次研討會(huì )，邀請中科院地理所、中科院土壤所、南京大學(xué)、南京信息工程大學(xué)等單位的相關(guān)專(zhuān)家參會(huì )，討論并確定了開(kāi)展標準編制工作的原則、程序、步驟和方法，最后形成《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南（草案）》和開(kāi)題報告。
2017 年 12 月 27 日，原環(huán)境保護部自然生態(tài)保護司在北京組織召開(kāi)了《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南》開(kāi)題論證會(huì )，專(zhuān)家組一致同意通過(guò)開(kāi)題論證， 同時(shí)提出了如下意見(jiàn)，主要包括：
（1）進(jìn)一步規范術(shù)語(yǔ)和定義。
（2）進(jìn)一步細化和完善評估指標體系。
標準編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)對本標準進(jìn)一步修改完善，形成標準征求意見(jiàn)稿。修改的內容包括以下方面：
（1）按照國標、行業(yè)標準的順序，對現有的規范性引用文件進(jìn)行了歸納， 并刪除了在標準正文中沒(méi)有引用到的文件。
（2）對評估過(guò)程進(jìn)行細化，分為年度評估和五年評估。在年度評估中，對生態(tài)功能指數采用易獲取與操作的評估指標進(jìn)行快速評估；在五年評估中，對生態(tài)功能指數的評估采取以模型運算評估為主的方法進(jìn)行定量評估。評估指標體系細分為保護面積指數、用地性質(zhì)指數、生態(tài)功能指數、管理能力指數，并增加了自選指標供地方自主選擇。
（3）以生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效指數（EPE）作為成效評估的最終結果，依據五年評估得分計算得出。
2019 年 11 月 6 日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司在北京組織召開(kāi)《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》征求意見(jiàn)審查會(huì )議，專(zhuān)家組一致同意通過(guò)技術(shù)審查，同時(shí)提出修改意見(jiàn)。目前，編制組已根據專(zhuān)家意見(jiàn)對《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)行修改完善，并對采納情況逐一進(jìn)行回復（表 1-1），現正式公開(kāi)征求意見(jiàn)。
表 1-1 專(zhuān)家意見(jiàn)及修改情況
序號 | 專(zhuān)家意見(jiàn) | 采納情況 | 修改說(shuō)明 |
1 | 將每個(gè)指標所引起的有可能發(fā)生的人類(lèi)活動(dòng)分析清楚。 |
采納 | 已在編制說(shuō)明中的指標選擇內容中進(jìn)行了修改， 明確人類(lèi)活動(dòng)是依據《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三條控制線(xiàn)》）中規定的 8 類(lèi)紅線(xiàn)內允許存在的人類(lèi)活動(dòng)，《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020 年版）》，以及其他相關(guān)政策、法規中禁止準入的各種違法、違規人類(lèi)活動(dòng)。 |
2 | 建議重點(diǎn)強調 RS 為主的人類(lèi)活動(dòng)對自然生態(tài) 系統的改變。 |
采納 | 修改后的評估指標中，除管理能力指標，其余指標均重點(diǎn)強調通過(guò)遙感技術(shù)能夠獲取，分析其背后的人類(lèi)活動(dòng)對自然生態(tài)系統的改變。 |
3 | 建議生態(tài)功能結果直接引用《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評估技術(shù)指南》的結果，同時(shí)加強紅線(xiàn)各標準結果之間的運用。 |
采納 | 已引用《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評估技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》中對生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評估的技術(shù)方法，與紅線(xiàn)相關(guān)標準保持一致。 |
4 | 進(jìn)一步核定術(shù)語(yǔ)定義。 | 采納 | 已對生態(tài)保護紅線(xiàn)、保護成效、生態(tài)功能、管理能力等術(shù)語(yǔ)定義進(jìn)行核定修改。 |
5 | 技術(shù)方面：（1）進(jìn)一步明確數據源，數據源差異大可能導致結果（指標）差異大；（2）建議分區評估，根據氣候等差異，需要因地制宜確定指標。 |
采納 | （1）已在附錄 A 指標含義與數據來(lái)源中明確各類(lèi)數據的數據源，包括獲取手段、數據精度等； （2）已在編寫(xiě)說(shuō)明中提出，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以根據本轄區生態(tài)環(huán)境狀況和數據獲取情況， 選取合適的評價(jià)類(lèi)型和評價(jià)模型開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評估，并靈活選取自選指標，在評估過(guò)程中可以根據區域生態(tài)特征進(jìn)行適當調整，并制定詳細的操作手冊。 |
6 |
用地性質(zhì)和管理能力很多指標相關(guān)性大，邊界不清。 |
采納 | 進(jìn)一步明晰用地性質(zhì)和管理指標間的界限，用地性質(zhì)指標突出各種人類(lèi)活動(dòng)對生態(tài)保護紅線(xiàn)內生態(tài)用地的影響，管理能力指標突出紅線(xiàn)管理部門(mén)對于生態(tài)保護紅線(xiàn)的管控能力狀況，包括生態(tài)保護紅線(xiàn)制度與落實(shí)、公眾滿(mǎn)意度、生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件等方面。 |
7 |
建議將年度評估指標和階段評估指標進(jìn)行統籌安排，年度評估指標注重過(guò)程監測，階段指標側重功能評估。 |
采納 | 已對年度評估指標和階段評估指標進(jìn)行統籌安排，年度評估注重對保護過(guò)程的監測，其生態(tài)功能評估以植被覆蓋指數、生態(tài)保護修復面積等易操作與獲取的指標為主；階段評估注重對生態(tài)功能的評估，運用模型評估等方法開(kāi)展對生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能和質(zhì)量的定量評估。 |
8 | 具體的年度指標避免重復設置，注重界定的清晰度和準確性，盡量簡(jiǎn)化，增加可操作性。 |
采納 | 已對年度評估指標進(jìn)行梳理和簡(jiǎn)化，去除相關(guān)性高和計算難度復雜的指標，增強地方自主評估的可操作性和準確性。 |
2 標準制訂的必要性分析
2.1 落實(shí)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》的要求
2017 年 1 月 24 日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（廳字〔2017〕2 號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），《若干意見(jiàn)》明確要求，“開(kāi)展定期評價(jià)。環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立生態(tài)保護紅線(xiàn)評價(jià)機制。從生態(tài)系統格局、質(zhì)量和功能等方面，建立生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)指標體系和方法。定期組織開(kāi)展評價(jià)，及時(shí)掌握全國、重點(diǎn)區域、縣域生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化，評價(jià)結果作為優(yōu)化生態(tài)保護紅線(xiàn)布局、安排縣域生態(tài)保護補償資金和實(shí)行領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的依據，并向社會(huì )公布”。通過(guò)制定生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估指南，可為定期開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)狀況和保護成效評估提供技術(shù)支撐，有助于掌握生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)系統功能狀況的動(dòng)態(tài)變化，落實(shí)《若干意見(jiàn)》的要求。
2.2 國家及環(huán)保主管部門(mén)的相關(guān)要求
劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，是十八屆三中全會(huì )做出的重大戰略決策，是貫徹落實(shí)《環(huán)境保護法》的重要任務(wù)，對于落實(shí)主體功能區規劃，實(shí)施自然生態(tài)空間用途管制，構建國家生態(tài)安全格局，遏制生態(tài)系統退化，健全生態(tài)文明制度體系， 推動(dòng)綠色發(fā)展具有重要意義。
《若干意見(jiàn)》明確了生態(tài)保護紅線(xiàn)制度的頂層設計，提出了劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的路線(xiàn)圖和施工圖。按照《若干意見(jiàn)》的總體部署，原環(huán)境保護部、國家發(fā)改委會(huì )同有關(guān)部門(mén)出臺了《落實(shí)<若干意見(jiàn)>工作方案》、《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》、《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定方案技術(shù)審核規程》等配套性政策文件。
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