《自然保護地生態(tài)環(huán)境監管工作暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

一、編制背景

      2018 年 8 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內設機構和人員編制規定》，規定生態(tài)環(huán)境部負責“組織制定各類(lèi)自然保護地生態(tài)環(huán)境監管制度并監督執法”，承擔自然保護地相關(guān)監管工作。

2018 年 12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》，要求生態(tài)環(huán)境部門(mén)統一負責生態(tài)環(huán)境保護執法工作；整合相關(guān)部門(mén)對自然保護地內進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設造成生態(tài)破壞的執法權。

      2019 年 6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》，要求“實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度”，制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監督辦法。

      為切實(shí)履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監管職能，生態(tài)環(huán)境部組織 編制了行政規范性文件《自然保護地生態(tài)環(huán)境監管工作暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），作為生態(tài)環(huán)境部門(mén)履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監管職責的內部工作規定，為各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監管職責提供指導和依據；明確自然保護地生態(tài)環(huán)境監管的各項制度，建立自然保護地生態(tài)環(huán)境監管制度體系； 細化各項監管制度措施的具體工作要求，完善程序性規定，依法依規有序開(kāi)展自然保護地生態(tài)環(huán)境監管工作。

      生態(tài)環(huán)境部于 2018 年啟動(dòng)《暫行辦法》的編制工作。在編制過(guò)程中，通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )、調研座談會(huì )、征求意見(jiàn)函等形式， 廣泛征求了相關(guān)部門(mén)、地方和專(zhuān)家的意見(jiàn)，有關(guān)意見(jiàn)和建議已充分吸收采納。在此基礎上，形成《暫行辦法》征求意見(jiàn)稿。

二、編制原則

      在《暫行辦法》起草過(guò)程中遵循了以下原則：

      （一）充分吸收自然保護區監管工作已有的經(jīng)驗做法?！稌盒修k法》吸收了部門(mén)規章《國家級自然保護區監督檢查辦法》的相關(guān)制度規定，如管理評估、執法檢查等，同時(shí)也充分吸納了近年來(lái)中央生態(tài)環(huán)境保護督察和自然保護區監管工作的經(jīng)驗做法， 如：人類(lèi)活動(dòng)遙感監測、“綠盾”自然保護區監督檢查專(zhuān)項行動(dòng)、問(wèn)題臺賬系統、管理評估、專(zhuān)項督察、公開(kāi)約談、評價(jià)考核等。

      （二）全面規定自然保護地生態(tài)環(huán)境監管的各項基本制度。

      生態(tài)環(huán)境部門(mén)的自然保護地生態(tài)環(huán)境監管基本制度包括：規劃關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護內容實(shí)施情況的監督、設立和調整監督、生態(tài)環(huán)境監測、人類(lèi)活動(dòng)遙感監測、保護成效評估、日常監督、強化監督、生態(tài)環(huán)境綜合執法等，對自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作實(shí)施監督，明確各項監督制度的主要內容和具體程序。

      （三）將各類(lèi)自然保護地納入監管范圍實(shí)施分級監管?！稌盒修k法》將國家公園、自然保護區和自然公園納入監管范圍。明 確國家、省級和地市級生態(tài)環(huán)境部門(mén)對于自然保護地生態(tài)環(huán)境的 監管職責。在屬地分級監管的原則下，中央層面以國家級自然保 護地作為監管重點(diǎn)。根據生態(tài)環(huán)境保護綜合執法改革的總體要求， 執法主體主要在市縣級生態(tài)環(huán)境部門(mén)，負責本行政區域自然保護地日常監管。

      （四）各項制度規定與自然保護地立法銜接。目前，自然保護地體系尚未完全確立，各類(lèi)自然保護地監管制度基礎不同，其中，自然保護區監管制度較為成熟，國家公園試點(diǎn)正在進(jìn)行，而自然公園整合尚未完成。因此，《暫行辦法》充分考慮不同類(lèi)型自然保護地的管理基礎，各項生態(tài)環(huán)境監管制度均為通用性、普適性和原則性的規定，待自然保護地相關(guān)法律法規出臺，再做銜接和細化。

三、監管思路

      （一）獨立監管。機構改革后，根據“三定”規定，生態(tài)環(huán)境部負責制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監管制度并監督實(shí)施。這是黨中央、國務(wù)院賦予生態(tài)環(huán)境部門(mén)的獨立監管權，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)可依據職能組織開(kāi)展自然保護地生態(tài)環(huán)境監測、人類(lèi)活動(dòng)遙感監測、保護成效評估、日常監督、強化監督、生態(tài)環(huán)境保護綜合執法等日常監管工作，也可根據工作需要聯(lián)合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展，并做好協(xié)調組織工作。

      （二）全過(guò)程監管。生態(tài)環(huán)境部門(mén)對自然保護地生態(tài)環(huán)境的監管以事中事后監督為主，不參與自然保護地的建設和管理等具體工作，主要通過(guò)會(huì )簽審查、監測、評估、日常監督、綜合執法和考核等為主要抓手，對自然保護地規劃的生態(tài)環(huán)境保護內容實(shí)施情況、自然保護地設立調整情況、管理保護成效、人類(lèi)活動(dòng)狀況、開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)等實(shí)施全過(guò)程監管，確保對自然保護地生態(tài)環(huán)境有影響的各個(gè)環(huán)節和各類(lèi)行為均納入監督范圍。

      （三）屬地監管。根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十八條“地方各級人民政府應當根據環(huán)境保護目標和治理任務(wù)， 采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”，地方政府對本行政區域自然保護地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責，省級及以下生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當對本行政區域的各級各類(lèi)自然保護地實(shí)施監管，生態(tài)環(huán)境部負責組織開(kāi)展全國自然保護地生態(tài)環(huán)境監管，并將國家級自然保護地作為監管重點(diǎn)。

四、主要內容

      《暫行辦法》共 23 條，主要包括四方面內容：

      （一）第一條到第四條。共 4 條，相當于總則。主要包括制定目的、依據，適用范圍、職責分工、信息公開(kāi)和公眾參與。

      （二）第五條到第十五條。共 11 條。主要是自然保護地生態(tài)環(huán)境監管各項制度，具體包括：自然保護地規劃的生態(tài)環(huán)境保護內容實(shí)施情況的監督、自然保護地設立調整的監督、生態(tài)環(huán)境監測、人類(lèi)活動(dòng)遙感監測和實(shí)地核實(shí)處理、保護成效評估、專(zhuān)項督察、強化監督（綠盾）、日常監督、個(gè)案處理、督促整改和生態(tài)環(huán)境綜合執法。

      （三）第十六條到第十九條，共 4 條。自然保護地生態(tài)環(huán)境監管工作結果的處理和應用，包括違紀違法案件移送、監管措施和要求、對違反監管要求的處理和監督工作成果的應用。

      （四）第二十條到第二十三條，共 4 條。相當于附則。包括與其他法律法規的銜接、地方參照、辦?法的解釋和生效時(shí)間。