《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段直接經(jīng)濟損失核定細則（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

為規范突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估工作，進(jìn)一步說(shuō)明《突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估推薦方法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《推薦方法》）中直接經(jīng)濟損失的核定原則，進(jìn)一步細化核算方法，我部組織編制了《突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失核定細則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細則》），現將有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、《細則》的編制背景

      《中華人民共和國環(huán)境保護法》要求“突發(fā)環(huán)境事件應急處置工作結束后，有關(guān)人民政府應當立即組織評估事件造成的環(huán)境影響和損失”，在突發(fā)環(huán)境事件影響評估工作中，直接經(jīng)濟損失是其中一項重要的工作內容。同時(shí)，根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》等相關(guān)文件規定和管理要求，直接經(jīng)濟損失評估結果是劃分事件等級、追究事故責任、進(jìn)行環(huán)境行政處罰、劃定環(huán)境污染責任保險額度等多項工作的重要依據。因此追求并保證直接經(jīng)濟損失評估工作過(guò)程、評估結果的科學(xué)性和合理性非常重要。

      我國自2013年開(kāi)始開(kāi)展環(huán)境影響與損失評估工作，為了規范評估方法，2014年年底原環(huán)境保護部發(fā)布了《推薦方法》，其中包括突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估方法。2015年至今利用《推薦方法》作為技術(shù)指導文件開(kāi)展直接經(jīng)濟損失過(guò)程中，仍遇到一系列無(wú)法解決的問(wèn)題。比較典型的有：

      2015年開(kāi)展天津8·12事件環(huán)境影響評估時(shí)，由于事故類(lèi)型屬于生產(chǎn)安全事故次生的突發(fā)環(huán)境事件，如何區分原生事件直接經(jīng)濟損失與突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失《推薦方法》沒(méi)有設置統一的標準，爆炸現場(chǎng)的廢棄物處置費用，是否計入以及哪些計入突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失陷入困難。

      2016年開(kāi)展甘肅銻礦尾砂泄漏事件直接經(jīng)濟損失評估過(guò)程中，由于事件波及3個(gè)省，直接經(jīng)濟損失調查對象包括3個(gè)地市、11個(gè)區縣的相關(guān)部門(mén)，各部門(mén)填報的損失數據差異巨大，尤其筑壩費用相差數十倍。如何公正、合理處理同類(lèi)費用、不同地域之間懸殊差異成為面臨的又一難題。

      此外，在其他損失評估案例中還遇到很多其他小問(wèn)題，比如加班費多少算作合理、現有費用類(lèi)型不全某些損失無(wú)法涵蓋等等。鑒于以上實(shí)際工作遇到的問(wèn)題，2016年年底環(huán)境應急與事故調查中心著(zhù)手組織編制《細則》，針對近年工作遇到的一系列問(wèn)題，以實(shí)踐經(jīng)驗為依據，細化直接經(jīng)濟損失的內容和核定原則，并于2017年初委托環(huán)境規劃院開(kāi)展編制工作。

二、《細則》的編制過(guò)程

      在《細則》編制之前，編制組梳理了2015年至2017年開(kāi)展過(guò)的20余個(gè)直接經(jīng)濟損失評估典型案例，梳理出36個(gè)出現頻次較多的典型問(wèn)題，確定《細則》重點(diǎn)解決的問(wèn)題和關(guān)鍵內容。在《細則》編制過(guò)程中，組織相關(guān)評估機構工作人員召開(kāi)了2次討論會(huì )，組織了1次專(zhuān)家研討會(huì )，對《細則》進(jìn)行了5次修改，于2017年11月形成了《細則（征求意見(jiàn)稿）》。

在《細則》的編制和修改過(guò)程中，堅持以下工作原則：

      一是內容翔實(shí)全面。對典型案例中梳理出的所有問(wèn)題，以及預計以后工作中可能會(huì )出現的問(wèn)題，《細則》通過(guò)擴充概念含義、調整或增加計算方法、設置衡量標準等方式，都給出了核定原則或方法，保障《細則》內容全面。

      二是貼合實(shí)際需求?！都殑t》以解決實(shí)際工作問(wèn)題為首要目的，在制定原則或者標準時(shí)，以歷史案例中的實(shí)際處理經(jīng)驗為基礎，并充分考慮相關(guān)工作人員的意見(jiàn)，保障對相關(guān)問(wèn)題的處理方式或方法貼合實(shí)際、符合應用需求。

      三是結合實(shí)例說(shuō)明。在闡述《細則》中的各項核定原則或標準時(shí)，對大部分原則結合案例中的具體問(wèn)題進(jìn)行了舉例說(shuō)明，加深評估人員對相關(guān)內容的認識和理解，促進(jìn)《細則》更好地發(fā)揮作用。

      四是與相關(guān)管理規定和技術(shù)標準保持銜接。我部正在制定突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境影響和損失評估工作的管理辦法，同時(shí)《細則》是對《推薦方法》的進(jìn)一步補充和細化，在重要概念、基本計算方法方面與新的管理規定和《推薦方法》保持銜接，有差異之處以本《細則》為準，詳見(jiàn)第四部分特殊問(wèn)題說(shuō)明。

三、《細則》的主要內容

      《細則》正文包含三部分。

      第一部分是總則，包含編制目的、適用范圍、核定范圍和核定程序。本部分內容說(shuō)明了為何編制本《細則》、在什么情況下可以使用本《細則》，界定了直接經(jīng)濟損失核定的費用類(lèi)型和內容范圍，明確突發(fā)環(huán)境事件責任方在先期處置和應急處置工作中主動(dòng)支出的應急處置費用,不計入直接經(jīng)濟損失。

      第二部分是核定原則和方法，是《細則》的核心內容。該部分提出了核定工作需遵循的通用原則，并按照直接經(jīng)濟損失包含的費用類(lèi)型，分別對每一種費用類(lèi)型解釋含義、制定核定方法。每種費用的含義和核定方法與《推薦方法》基本保持一致。此部分的關(guān)鍵內容是以專(zhuān)欄的形式對每一種費用給出了核算說(shuō)明，說(shuō)明內容是對近年工作經(jīng)驗和案例的總結，對一些有爭議的問(wèn)題或情況作出統一的處理，提高核定結果的公正性和客觀(guān)性。

      第三部分是附件。附件共有四個(gè)。附件A是本《細則》制定過(guò)程中引用和參考的文件列表。附件B對一些可能會(huì )有歧義或者復雜的費用內容作了詳細解釋?zhuān)奖銓Α都殑t》的理解和使用。附件C說(shuō)明了依據哪些憑證來(lái)確定各項費用的數額。此外，鑒于核定工作繁雜的特點(diǎn)，總結了歷次核定工作的開(kāi)展流程，并整合了不同事件中使用的數據調查表，形成了附件D的基礎數據調查表，供相關(guān)工作單位和工作人員參考使用。

四、特別問(wèn)題說(shuō)明

      （一）將“保障工程費用”納入應急處置費用

      在近年直接經(jīng)濟損失評估工作中常遇到一些費用無(wú)法歸入《推薦方法》中原有的應急處置費用類(lèi)型，比如飲用水水源地受到污染事件影響、臨時(shí)啟用備用水源地鋪設引水管網(wǎng)產(chǎn)生的費用，某些應急處置現場(chǎng)無(wú)可通行道路臨時(shí)修建道路產(chǎn)生的費用等等。因此在本《細則》中，應急處置費用增加了保障工程費用，用以指代應急期間保障人民正常生活和保障應急處置措施順利實(shí)施產(chǎn)生的費用。

      （二）增加了“組織指揮行政費用”

      在實(shí)際直接經(jīng)濟損失評估工作中，有關(guān)部門(mén)在應急處置期間因公務(wù)接待產(chǎn)生的餐費、交通費以及召開(kāi)應急研討會(huì )議等產(chǎn)生的會(huì )議費等費用類(lèi)型，無(wú)法歸入《推薦方法》中的任何一項費用類(lèi)型，因此在本《細則》中應急處置費用的類(lèi)型新增一項組織指揮行政費用，用以指代應急指揮和組織管理部門(mén)以及其他單位針對應急工作開(kāi)展辦公活動(dòng)和公務(wù)接待活動(dòng)產(chǎn)生的相關(guān)費用。

      （三）合并行政支出費用

      在原有的直接經(jīng)濟損失計算方法中，各類(lèi)型費用的計算公式中都有一項“行政支出費”，為避免與新增的組織指揮行政費用重復，同時(shí)使該費用所表達的意義與實(shí)際情況相吻合，將各類(lèi)型費用具體計算公式中的“行政支出費”改為“后勤保障費”。另外，鑒于實(shí)際工作中專(zhuān)家咨詢(xún)工作一般由應急指揮部統一組織，因此將各類(lèi)型費用計算公式中的專(zhuān)家咨詢(xún)費去掉，統一歸入組織指揮行政費用中。

      （四）增加污染控制費用計算方法

      根據應急措施工作量可量化的特點(diǎn)，增加了根據工作量和單位工作量的單價(jià)進(jìn)行費用核定的計算方法。比如筑壩或者開(kāi)挖導流槽等工作，能夠用體積或者土方量衡量工作量，且不同的工程類(lèi)型有對應的造價(jià)標準，可利用工作量和造價(jià)標準計算工程的總費用。這種計算方法核定簡(jiǎn)便，同時(shí)便于不同實(shí)施主體或者不同區域之間對比費用的合理性，鼓勵評估人員使用。

      （五）增加費用合理性核定說(shuō)明

      在直接經(jīng)濟損失評估工作中，常常需要判斷調查對象填報的數據是否合理，但是并沒(méi)有統一的、明確的判斷依據。因此本《細則》對各類(lèi)型的費用提出了核定原則，作為合理性判斷的統一標準幫助評估人員進(jìn)行判斷。同時(shí)，在專(zhuān)欄中使用案例對某項費用或某種情況下產(chǎn)生的費用是否合理進(jìn)行具體說(shuō)明，為直接經(jīng)濟損失費用合理性判斷提供參考和依據。