《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

1 項目背景

1.1 任務(wù)來(lái)源

      2017 年 2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）中，提出要對生態(tài)保護紅線(xiàn)開(kāi)展定期評價(jià)，從生態(tài)系統格局、質(zhì)量和功能等方面，建立生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)指標體系和方法。定期組織開(kāi)展評價(jià)，及時(shí)掌握全國、重點(diǎn)區域、縣域生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化，評價(jià)結果作為優(yōu)化生態(tài)保護紅線(xiàn)布局、安排縣域生態(tài)保護補償資金和實(shí)行領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的依據， 并向社會(huì )公布。

      《落實(shí)<關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)>工作方案》（環(huán)辦生態(tài)〔2017〕49 號）進(jìn)一步對“建立生態(tài)保護紅線(xiàn)評價(jià)機制”作出具體部署，要求“提出生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)指標體系和方法，開(kāi)展評價(jià)試點(diǎn)，制定發(fā)布生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南，評價(jià)生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化”，并提出按照“2018 年啟動(dòng)評價(jià)試點(diǎn)，2019 年發(fā)布生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南，2020 年組織開(kāi)展評價(jià)工作”的時(shí)間節點(diǎn)推進(jìn)工作進(jìn)程。

      按照《若干意見(jiàn)》要求，各?。▍^、市）按照《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》， 劃定了生態(tài)保護紅線(xiàn)的范圍，其中涉及到生態(tài)功能重要性的評價(jià)。此外，2002 年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《生態(tài)功能區劃技術(shù)暫行規程》、2011 年發(fā)布的《全國主體功能區規劃》、2015 年原環(huán)境保護部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境狀況評估規范》（HJ 192-2015）、2016 年原國家林業(yè)局發(fā)布的《自然資源（森林）資產(chǎn)評價(jià)技術(shù)規范》（LY/T 2735-2016）中均涉及到生態(tài)功能評價(jià)。然而，在實(shí)際應用過(guò)程中生態(tài)功能評價(jià)仍然存在一些問(wèn)題，如評價(jià)的指標口徑不一，評價(jià)的方法所適用的區域和規模范圍不同，評價(jià)采用的模型過(guò)于復雜，評價(jià)的結論差異較大等，還有待進(jìn)一步完善。生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)是生態(tài)保護紅線(xiàn)監管的基礎，因此，需要充分吸收已有生態(tài)功能評價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)，根據生態(tài)保護紅線(xiàn)評價(jià)的周期、目的等，進(jìn)一步建立科學(xué)合理、操作可行的評價(jià)指標體系和技術(shù)方法。2018 年，為了進(jìn)一步指導全國各地生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定和嚴守各項工作， 統一規范生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)的技術(shù)方法與技術(shù)流程，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司擬以標準制修訂綠色通道的形式制訂《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》。根據生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準的工作部署，本標準由中國環(huán)境科學(xué)研究院牽頭，生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院、生態(tài)環(huán)境部衛星環(huán)境應用中心等作為協(xié)作單位共同參與完成。

1.2 工作過(guò)程

      按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規科技〔2017〕1 號）的有關(guān)要求，2018 年初，在原環(huán)境保護部生態(tài)保護紅線(xiàn)部際協(xié)調領(lǐng)導小組辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“紅線(xiàn)辦”）領(lǐng)導下，組織開(kāi)展了生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)的相關(guān)基礎研究，并進(jìn)行了典型區域的實(shí)地調研，以及領(lǐng)域內的多個(gè)專(zhuān)家咨詢(xún)。

      2018 年 10 月，完成標準初稿和開(kāi)題報告的編制。

      2018 年 11 月 19 日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司在北京組織召開(kāi)了《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》開(kāi)題論證會(huì )，專(zhuān)家組一致同意通過(guò)開(kāi)題論證， 同時(shí)提出了如下主要意見(jiàn)：

      （1）要考慮是以評價(jià)主導功能為主，還是評價(jià)所有生態(tài)功能，評價(jià)所有功能時(shí)有個(gè)權重的加和，主觀(guān)性太強，會(huì )很大程度上影響評價(jià)結果。

      （2）關(guān)于評價(jià)基準年，側重底數評價(jià)還是動(dòng)態(tài)變化評價(jià)，是否考慮海域生態(tài)紅線(xiàn)。

      （3）如何平衡單項功能評價(jià)指標的科學(xué)性和可操作性。

      （4）補充和細化國內外的研究進(jìn)展。

      標準編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)對本標準進(jìn)一步修改完善。修改的內容包括以下方面：

      （1）以單項主導功能評價(jià)為基礎，同時(shí)增加綜合評價(jià)，盡量減少主觀(guān)性。

      （2）評價(jià)暫時(shí)不考慮海洋生態(tài)紅線(xiàn)，目前全國各地生態(tài)保護紅線(xiàn)只是初步劃定，尚未開(kāi)展生態(tài)功能評價(jià)，以初次評價(jià)為基準年，原則上每 5 年開(kāi)展一次評價(jià)，著(zhù)重分析生態(tài)功能變化的區域和強度。

      （3）既保證對《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》相關(guān)評價(jià)方法的延用，又考慮較為常用、可操作的評價(jià)模型以及相關(guān)價(jià)值轉化法。

      （4）補充完善了國內外相關(guān)研究進(jìn)展內容，從生態(tài)系統類(lèi)型和評價(jià)方法等方面進(jìn)行了細化。

      2019 年 5 月，組織召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )，并進(jìn)一步修改完善。

      2019 年 12 月 27 日，生態(tài)司組織召開(kāi)指南征求意見(jiàn)稿的技術(shù)審查會(huì )，根據專(zhuān)家意見(jiàn)進(jìn)行了修改完善。同時(shí)，按照紅線(xiàn)辦的統一部署對生態(tài)保護紅線(xiàn)的系列標準規范進(jìn)行相互銜接和統一。

      2020 年 5 月，進(jìn)一步修改完善，形成目前的征求意見(jiàn)稿。

2 標準制訂的必要性分析

2.1 落實(shí)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》的要求

      《若干意見(jiàn)》提出開(kāi)展定期評價(jià)，從生態(tài)系統格局、質(zhì)量和功能等方面， 明確水源涵養、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護等生態(tài)功能重要區域， 以及水土流失、土地沙化、石漠化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區域的評價(jià)方法，并建立生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)指標體系和方法，定期組織開(kāi)展評價(jià)，及時(shí)掌握全國、重點(diǎn)區域、縣域生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化。編制《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》，是《若干意見(jiàn)》的明確要求和生態(tài)環(huán)境部生態(tài)保護紅線(xiàn)監管工作的具體部署，為開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)提供依據和技術(shù)支撐，有助于建立生態(tài)保護紅線(xiàn)制度，優(yōu)化和保護國土生態(tài)空間，完善國家生態(tài)安全格局。

2.2 加強生態(tài)保護紅線(xiàn)監管的重要手段

      根據《若干意見(jiàn)》要求，2018 年年底前將完成全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定，目前京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶和寧夏 15 省生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定方案已經(jīng)國務(wù)院批準并由省級政府發(fā)布，其他 16 省份也已形成劃定方案，機構改革后，根據國務(wù)院最新要求，自然資源部會(huì )同生態(tài)環(huán)境部正在指導各地對劃定結果進(jìn)行評估優(yōu)化。生態(tài)保護紅線(xiàn)工作劃定是基礎，嚴守是關(guān)鍵。生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)標準制定是生態(tài)保護紅線(xiàn)監管的緊迫需求，是嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的重要評價(jià)依據與技術(shù)支撐，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革、加強生態(tài)保護紅線(xiàn)監管的重要手段。

2.3 完善國家相關(guān)標準技術(shù)體系的要求

      生態(tài)保護紅線(xiàn)是我國在生態(tài)保護領(lǐng)域的一項工作創(chuàng )新，并逐步上升為了國家戰略，生態(tài)文明體制改革的一項重要制度。我國目前尚未出臺關(guān)于生態(tài)保護紅線(xiàn)的相關(guān)標準規范，制定生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南，對于填補該領(lǐng)域的技術(shù)標準規范，按照“生態(tài)功能不降低”的要求，從源頭上構筑防止逾越紅線(xiàn)、破壞生態(tài)環(huán)境的制度屏障，切實(shí)嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)具有重要作用，同時(shí)也是國家環(huán)境保護標準體系建設的客觀(guān)要求。

3 標準制訂的技術(shù)路線(xiàn)

3.1 制訂目的

      編制本指南，為全國生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)提供較為通用的工作流程， 以及評價(jià)模型和技術(shù)方法，以指導和規范全國生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)工作， 維護生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能，保障國家生態(tài)安全。

3.2 制訂原則

      科學(xué)系統性?？茖W(xué)客觀(guān)地反映生態(tài)保護紅線(xiàn)的生態(tài)功能狀況，同時(shí)，綜合考慮自然生態(tài)系統的整體性，系統反映生態(tài)保護紅線(xiàn)內的山水林湖草生態(tài)系統整體狀況。

      分類(lèi)分區。綜合考慮生態(tài)保護紅線(xiàn)所處的自然地理單元特征、生態(tài)保護紅線(xiàn)內部的生態(tài)系統類(lèi)型及格局，根據生態(tài)保護紅線(xiàn)的生態(tài)功能類(lèi)型及其主導生態(tài)功能的差異，選取模型方法，分別開(kāi)展主導生態(tài)功能評價(jià)和生態(tài)功能綜合評價(jià)。      

      定量評價(jià)。通過(guò)各類(lèi)模型，計算生態(tài)功能的物質(zhì)量，并轉化為價(jià)值量，用以定量描述生態(tài)保護紅線(xiàn)內各類(lèi)生態(tài)功能狀況及其綜合情況。

      可操作性。計算方法簡(jiǎn)明快捷；所需參數簡(jiǎn)單、易獲取，可操作性強。

3.3 采用方法

      文獻查閱。通過(guò)廣泛的文獻和資料查詢(xún)，對國內外生態(tài)功能評價(jià)方法及其標準制定的現狀及問(wèn)題進(jìn)行總結，把握評價(jià)的指標、模型和數據來(lái)源，明確生態(tài)保護紅線(xiàn)內生態(tài)功能評價(jià)需要改進(jìn)之處。

      專(zhuān)家咨詢(xún)。聯(lián)系生態(tài)、地理信息系統、遙感、地理學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者， 環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、氣象等部門(mén)的管理人員以及自然保護區工作人員，聽(tīng)取其意見(jiàn)，確定評價(jià)方法的科學(xué)性和可行性。組織多學(xué)科、多部門(mén)專(zhuān)家的研討會(huì )， 對標準草案進(jìn)行咨詢(xún)論證，在充分吸收專(zhuān)家學(xué)者及技術(shù)工作人員意見(jiàn)的基礎上， 不斷完善標準的文本，使之服務(wù)于我國生態(tài)保護紅線(xiàn)監管評價(jià)工作。

      實(shí)地調研。開(kāi)展實(shí)地走訪(fǎng)調查，選取一些具有地域代表性、主體功能不同、規模大小不同的紅線(xiàn)劃定區域進(jìn)行實(shí)地調研以及遙感數據分析，探索試驗評價(jià)標準的科學(xué)性和可操作性，對評價(jià)標準進(jìn)行補充完善。

3.4 技術(shù)路線(xiàn)

      本標準分四部分開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)。首先，開(kāi)展前期準備， 搜集處理數據，并選取生態(tài)功能評價(jià)模型；然后，采用模型和綜合指數法計算生態(tài)保護紅線(xiàn)柵格尺度的水源涵養、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護等各類(lèi)生態(tài)功能評價(jià)的綜合指數（即水源涵養量、水土保持量、防風(fēng)固沙量、生物多樣性維護服務(wù)能力指數等），在主導生態(tài)功能區尺度，計算單項生態(tài)功能的區域價(jià)值總和；第三，進(jìn)行縣域生態(tài)功能綜合評價(jià)并對評價(jià)結果進(jìn)行分級；

      最后，編制生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)報告。具體技術(shù)路線(xiàn)如下：

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