1 項目背景
1.1 任務(wù)來(lái)源
為貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）的安排部署，生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)了生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定與監管制度建設相關(guān)工作。生態(tài)保護紅線(xiàn)工作技術(shù)性強、涉及面廣，為進(jìn)一步規范劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的各項工作，亟需結合實(shí)際制定相應的標準規范，為建立生態(tài)保護紅線(xiàn)監管制度提供基礎。為此，生態(tài)環(huán)境部下達了生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準規范編制計劃，并將《生態(tài)保護紅線(xiàn)監測技術(shù)規程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規程》）列為其中任務(wù)之一。本《規程》與《生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核定技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)臺賬數據庫技術(shù)規范》《生態(tài)保護紅線(xiàn)監管數據質(zhì)量控制技術(shù)規范》《生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺建設指南》等同屬于生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準，均為通過(guò)綠色通道途徑開(kāi)展編制工作。受生態(tài)環(huán)境部委托，中國環(huán)境科學(xué)研究院、生態(tài)環(huán)境部衛星環(huán)境應用中心、生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院等單位承擔了《規程》的編制任務(wù)。
標準編制組按照“面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低”的管控要求，構建包括生態(tài)系統面積、性質(zhì)、功能和人類(lèi)活動(dòng)的監測指標體系；結合國家重點(diǎn)研發(fā)計劃地球觀(guān)測與導航重點(diǎn)專(zhuān)項子課題“重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境高時(shí)空動(dòng)態(tài)監測應用示范”，選取不同類(lèi)型的生態(tài)保護紅線(xiàn)，開(kāi)展“天空地一體化”監測技術(shù)的應用示范，總結凝練研究成果進(jìn)而形成《規程》?！兑幊獭窂募夹g(shù)層面規范各地生態(tài)保護紅線(xiàn)監測工作，為后續生態(tài)保護紅線(xiàn)監管等提供支撐。
1.2 工作過(guò)程
按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規科技〔2017〕1號）有關(guān)要求，項目承擔單位組織專(zhuān)家成立了標準編制組。依托國家重點(diǎn)研發(fā)計劃地球觀(guān)測與導航重點(diǎn)專(zhuān)項子課題“重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境高時(shí)空動(dòng)態(tài)監測應用示范”，開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)“天空地一體化”監測技術(shù)的應用示范。標準編制組成員查閱了國內外生態(tài)保護紅線(xiàn)監測相關(guān)資料，在前期基礎研究、文獻資料分析和現場(chǎng)調研監測的基礎上，召開(kāi)了多次專(zhuān)家研討會(huì )，確定了開(kāi)展標準編制工作的原則、程序、步驟和方法。
2018年11月5日，《規程》通過(guò)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境標準研究所組織的國家環(huán)境保護標準開(kāi)題論證，與會(huì )專(zhuān)家提出三條修改意見(jiàn)和建議：1）建議圍繞紅線(xiàn)監管需求，進(jìn)一步明確監測指標；2）建議增加質(zhì)量控制措施；3）進(jìn)一步完善開(kāi)題論證報告和標準草案的相關(guān)內容。
根據專(zhuān)家意見(jiàn)對技術(shù)規程進(jìn)行了修改完善，并形成修改后的《規程》和編制說(shuō)明。修改內容主要包括：1）結合紅線(xiàn)監管需求，征求環(huán)境管理和相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家意見(jiàn)，更新了監測指標；2）增加質(zhì)量控制章節；3）根據專(zhuān)家意見(jiàn)進(jìn)一步完善了開(kāi)題論證報告和標準草案的相關(guān)內容。
2019年11月6日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司組織召開(kāi)國家環(huán)境保護標準征求意見(jiàn)稿技術(shù)審查會(huì )，《規程（草案）》順利通過(guò)技術(shù)審查。標準編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)， 對《規程（草案）》進(jìn)一步修改完善，形成《規程（修改稿）》。修改的內容見(jiàn)表1-1。
表 1-1 專(zhuān)家意見(jiàn)及修改情況
序號 | 專(zhuān)家意見(jiàn) | 采納情況 | 修改說(shuō)明 |
1 | 標準中的流程圖的可操作性不強，不具基層人員參考性。 | 采納 | 從提高可操作性角度，修改了技術(shù)流程圖。 |
2 | 指標體系中，對于人類(lèi)活動(dòng)干擾應考慮生產(chǎn)生活用地的退出情況。生產(chǎn)生活行為的強度，建議將部分功能指標重組為 生態(tài)系統質(zhì)量指標大類(lèi)。 |
采納 | 指標體系中，通過(guò)計算人類(lèi)活動(dòng)干擾指標體現生產(chǎn)生活用地的退出情況； 增加生態(tài)修復等正向人類(lèi)活動(dòng)干擾指標； 增加植被覆蓋度作為生態(tài)系統質(zhì)量類(lèi)指標。 |
3 | 生態(tài)系統功能監測5年一次，可能不太能滿(mǎn)足生態(tài)紅線(xiàn)監管的需求，可否提高監測頻率？ |
采納 | 修改為生態(tài)系統功能為階段性監測，每5年開(kāi)展1 次，有條件的地方可每年開(kāi)展1次。 |
4 | 建議進(jìn)一步完善指標，增加敏感/脆弱性?xún)热荨?/span> | 采納 | 指標體系中新增了水土流失、石漠化、土地沙化敏感性?xún)热荨?/span> |
5 | 人類(lèi)活動(dòng)干擾監測建議增加正向人為干擾的內容。如生態(tài)修復等生態(tài)工程的類(lèi)型和面積等。 |
采納 |
增加生態(tài)修復等正向人類(lèi)活動(dòng)干擾指標。 |
6 | 人類(lèi)活動(dòng)要界定清楚。 | 采納 | 已經(jīng)在標準中明確人類(lèi)活動(dòng)，包括農業(yè)等10類(lèi)人類(lèi)活動(dòng)以及允許的8類(lèi)活動(dòng)。 |
7 | 生態(tài)功能、生態(tài)系統功能與生態(tài)服務(wù)功能等專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)保持一致規范。 | 采納 | 已根據意見(jiàn)將專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)統一。 |
2 標準編制的必要性分析
2.1 落實(shí)國家和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的相關(guān)要求
《環(huán)境保護法》第十七條規定，國家建立、健全環(huán)境監測制度。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)制定監測規范，會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織監測網(wǎng)絡(luò )，統一規劃國家環(huán)境質(zhì)量監測站（點(diǎn)）的設置，建立監測數據共享機制，加強對環(huán)境監測的管理。
《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》要求，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)建設和完善生態(tài)保護紅線(xiàn)綜合監測網(wǎng)絡(luò )體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點(diǎn)和衛星的生態(tài)監測能力，布設相對固定的生態(tài)保護紅線(xiàn)監控點(diǎn)位，及時(shí)獲取生態(tài)保護紅線(xiàn)監測數據。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》指出，制定實(shí)施生態(tài)保護紅線(xiàn)管理辦法、保護修復方案，建設國家生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺，開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)監測預警與評估考核。
《生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )建設方案》要求加強生態(tài)監測系統建設。建立天地一體化的生態(tài)遙感監測系統，研制、發(fā)射系列化的大氣環(huán)境監測衛星和環(huán)境衛星后續星并組網(wǎng)運行；加強無(wú)人機遙感監測和地面生態(tài)監測，實(shí)現對重要生態(tài)功能區、自然保護區等大范圍、全天候監測。
《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》第十七條指出，強化監測能力建設。加快構建陸海統籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況監測全覆蓋。
《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監測體系與監測能力現代化的若干意見(jiàn)》要求完善生態(tài)質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )。建立央地共建、部門(mén)共享的多元合作機制，2025年底前，聯(lián)合建立天地一體的國家生態(tài)質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )，基本覆蓋全國典型生態(tài)系統、自然保護地、重點(diǎn)生態(tài)功能區和生態(tài)保護紅線(xiàn)重點(diǎn)區域。各省根據生態(tài)保護需求和主要地理單元，補充設置地方生態(tài)質(zhì)量監測站點(diǎn)，組織開(kāi)展本地區生態(tài)質(zhì)量監測。
本標準作為生態(tài)保護紅線(xiàn)制度體系的重要配套，其制定和實(shí)施是落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境監管要求和推動(dòng)生態(tài)保護紅線(xiàn)長(cháng)效監管的有效手段。
2.2 落實(shí)國家相關(guān)標準技術(shù)體系的要求
《國家環(huán)境保護標準“十三五”發(fā)展規劃》要求，“配合生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺建設，研究制訂生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估和監管技術(shù)指南，對重要生態(tài)功能區人類(lèi)干擾、生態(tài)破壞等活動(dòng)的監測、評估、預警工作進(jìn)行指導。建立自然保護區管理、監測、成效評估管理標準體系，繼續完善生物多樣性調查、監測與評估技術(shù)規范”。
制定本標準是落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境保護標準體系建設的客觀(guān)要求。
2.3 填補生態(tài)保護紅線(xiàn)監測技術(shù)空白
一是劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，要求實(shí)現一條紅線(xiàn)管控重要生態(tài)空間，確保面積不減少、性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不降低。圍繞“面積、性質(zhì)、功能”的生態(tài)保護紅線(xiàn)監測指標體系尚未建立，亟待填補這項空白。
二是我國生態(tài)環(huán)境監測應用技術(shù)得到快速發(fā)展，但受到生態(tài)環(huán)境復雜性和監測技術(shù)水平的限制，與國外先進(jìn)國家相比仍然存在“代差”。生態(tài)保護紅線(xiàn)監測應用技術(shù)難度大，從多源衛星遙感影像處理、關(guān)鍵生態(tài)參數反演、專(zhuān)題數據生產(chǎn)到業(yè)務(wù)應用系統開(kāi)發(fā)仍有許多關(guān)鍵技術(shù)尚未解決。
三是生態(tài)監測行業(yè)標準、技術(shù)規范相對偏少，生態(tài)監測行業(yè)標準體系建設滯后于其它行業(yè)，難以從技術(shù)規范層面引領(lǐng)全國開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)監測技術(shù)的應用。
本標準通過(guò)構建生態(tài)保護紅線(xiàn)監測指標體系，明確監測方法，能夠實(shí)現對生態(tài)保護紅線(xiàn)的“天空地一體化”綜合監測，為生態(tài)保護紅線(xiàn)長(cháng)效監管提供直接、客觀(guān)、準確的監測結果。
3 國內外生態(tài)監測方法及標準制訂進(jìn)展
3.1 國外相關(guān)管理與監測技術(shù)進(jìn)展
國外沒(méi)有生態(tài)保護紅線(xiàn)的概念，但在與生態(tài)保護紅線(xiàn)理念相近的自然保護地劃定與監管方面做了大量研究（Douvere 2007, Santi 2010, Halpern 2010, Mora 2011）。西方發(fā)達國家的生態(tài)底線(xiàn)區域與物種保護區域以自然保護地的形式得以體現，保護地系統也是當前國際上普遍認同的生態(tài)保護與物種保護系統（Dearden 2005, Leverington 2010）。
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