《生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》編制說(shuō)明

1 項目背景

1.1 任務(wù)來(lái)源

      《指南》與《生態(tài)保護紅線(xiàn)監測技術(shù)規程》《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)生態(tài)補償標準核定技術(shù)指南》《生態(tài)保護紅線(xiàn)臺賬數據庫技術(shù)規范》《生態(tài)保護紅線(xiàn)監管數據質(zhì)量控制技術(shù)規范》《生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺建設指南》等同屬于生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準規范，《指南》通過(guò)綠色通道途徑開(kāi)展編制工作。

1.2 工作過(guò)程

      按照生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司的工作部署，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院組織成立標準編制組，通過(guò)深入研究生態(tài)保護紅線(xiàn)調查的目的、意義和主要任務(wù)，在科學(xué)設定編制工作的原則、程序、步驟和方法的基礎上，充分銜接《若干意見(jiàn)》關(guān)于生態(tài)保護紅線(xiàn)的監督和管理要求，以及《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》、生態(tài)保護紅線(xiàn)臺賬系統、生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺等建設思路和技術(shù)路線(xiàn)，結合地方調研座談，借鑒參考現行相關(guān)技術(shù)規范，編制形成了《指南》（征求意見(jiàn)稿）及《指南》（征求意見(jiàn)稿）編制說(shuō)明。主要工作過(guò)程如下：

      2018 年 1 月至 2018 年 10 月，編制組在開(kāi)展文獻調查、典型生態(tài)保護紅線(xiàn)現場(chǎng)調查、有關(guān)管理者及生態(tài)保護紅線(xiàn)研究領(lǐng)域專(zhuān)家咨詢(xún)的基礎上，編寫(xiě)了《生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查技術(shù)指南開(kāi)題論證報告》及《指南》（草案）。

      2018 年 11 月，生態(tài)環(huán)境部法規與標準司組織召開(kāi)了開(kāi)題論證會(huì )議，對《生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查技術(shù)指南開(kāi)題論證報告》及《指南》（草案）進(jìn)行了開(kāi)題論證。與會(huì )專(zhuān)家一致認可編制組已經(jīng)開(kāi)展的工作，并對《指南》（草案）中調查指標、技術(shù)手段和組織方式等內容提出了修改意見(jiàn)，主要意見(jiàn)如下：

      （1）進(jìn)一步明確各項調查內容和指標的調查單元；

      （2）精簡(jiǎn)優(yōu)化調查內容和指標，整合部分重復的調查指標，突出以服務(wù)生態(tài)保護監管為導向，對調查內容進(jìn)行聚焦；

      （3）提升調查的可操作性和各項調查指標數據的可獲取性，銜接各有關(guān)部門(mén)的現有工作，確定調查方法；

      （4）調查的質(zhì)量管理部分應加入定量要求，組織形式部分應該精簡(jiǎn)；

      （5）對主觀(guān)性較強的指標增加備注說(shuō)明；

      （6）規范標準的格式和文字表述。

      會(huì )后，編制組根據論證意見(jiàn)，對《指南》（草案）進(jìn)行了修改。

      2018 年 11 月至 2019 年 10 月，編制組召開(kāi)地方座談會(huì )一次、專(zhuān)家座談會(huì )二次，進(jìn)一步充分征求相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家意見(jiàn)，優(yōu)化調查指標、調查方法，修改形成了《指南》（征求意見(jiàn)稿）及編制說(shuō)明，修改內容主要在以下幾個(gè)方面：

      （1）明確以縣級行政區作為調查工作的基本單元，明確各項主要調查內容的具體調查單元。其中，生態(tài)保護紅線(xiàn)分布情況調查需對縣級行政區內每個(gè)紅線(xiàn)圖斑的面積、位置等信息進(jìn)行調查；生態(tài)狀況調查主要以縣級行政區內紅線(xiàn)整體作為調查范圍，不區分紅線(xiàn)圖斑；人類(lèi)活動(dòng)本底調查主要以縣級行政區內紅線(xiàn)整體作為調查范圍，對調查中發(fā)現存在于生態(tài)保護紅線(xiàn)內的人類(lèi)活動(dòng)，基于生態(tài)保護紅線(xiàn)監管需求，需明確其具體所在的生態(tài)保護紅線(xiàn)圖斑。

      （2）將《指南》（草案）中設計的五大類(lèi)調查內容，精簡(jiǎn)到三大類(lèi)，簡(jiǎn)化了縣級行政區社會(huì )經(jīng)濟、自然地理環(huán)境、生態(tài)環(huán)境監管狀況等方面的內容，保留了基本狀況調查、生態(tài)狀況調查、人類(lèi)活動(dòng)本底調查等三個(gè)大類(lèi)，并依據生態(tài)保護紅線(xiàn)監管需求和監管重點(diǎn)，更加突出了對人類(lèi)活動(dòng)的調查。

      （3）綜合考慮調查過(guò)程的可操作性、成果的應用性等因素，加強與生態(tài)保護紅線(xiàn)勘界定標、第二次全國污染源普查等生態(tài)環(huán)境、自然資源領(lǐng)域相關(guān)工作的銜接，將數據收集確定為主要調查方法之一，去除能源使用情況調查等相關(guān)性較低且數據獲取困難的指標。

      （4）在質(zhì)量管理一章，補充了縣級 100%自查的要求，以及市級對成果進(jìn)行檢查抽查的數量要求。在《指南》中對調查的組織形式進(jìn)行了適當簡(jiǎn)化，僅對縣、市、省三級的主要任務(wù)進(jìn)行了規定。

      （5）對可執行現有國家或行業(yè)相關(guān)標準規范的調查指標進(jìn)行了說(shuō)明，對部分主觀(guān)性較強的指標進(jìn)行了相應備注。

      （6）參照《環(huán)境保護標準編制出版技術(shù)指南》（HJ 565-2010）及其他相關(guān)要求對《指南》（草案）的格式、文字表述等進(jìn)行了規范。

      2019 年 11 月 6 日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司主持召開(kāi)審查會(huì )，對《指南》的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性，及對開(kāi)題論證意見(jiàn)的采納情況等都給予了肯定， 并提出主要意見(jiàn)如下：

      （1）在適用范圍中進(jìn)一步明確調查的主要內容，并加強與生態(tài)保護紅線(xiàn)保護成效評估、監管平臺等指南的銜接；

      （2）結合生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準和本底調查的目標，進(jìn)一步優(yōu)化調查指標體系。

      會(huì )后，編制組根據專(zhuān)家意見(jiàn)對《指南》（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行了修改完善。進(jìn)一步明確了生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查的主要內容，針對性地優(yōu)化了調查指標，簡(jiǎn)化了調查方法，明確了數據獲取的方式和來(lái)源，并補充了反映生態(tài)環(huán)境狀況的補充調查指標。在整體表述、術(shù)語(yǔ)定義、成果應用等部分，強化了生態(tài)保護紅線(xiàn)監測、保護成效評估、臺賬數據庫和監管平臺建設等生態(tài)保護紅線(xiàn)系列標準的銜接。

      目前，編制組已根據專(zhuān)家意見(jiàn)對《指南》進(jìn)行修改完善并對采納情況逐一進(jìn)行回復，現正式公開(kāi)征求意見(jiàn)。

2 標準體系建設及組成的必要性分析

2.1 嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的重要依據

      生態(tài)保護紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩定功能的生態(tài)功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區域?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條指出：“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格保護”。

      中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出“劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，嚴禁任意改變用途，防止不合理開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)對生態(tài)紅線(xiàn)的破壞”的戰略部署，《若干意見(jiàn)》更是進(jìn)一步明確了劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的具體要求。

      《若干意見(jiàn)》印發(fā)后，各地區、各部門(mén)緊密部署、積極推進(jìn)生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作。截至 2019 年 11 月，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作已基本完成。

      在劃定過(guò)程中，各地初步掌握了生態(tài)保護紅線(xiàn)的范圍、面積、類(lèi)型等基本情況，但要實(shí)現生態(tài)保護紅線(xiàn)一條紅線(xiàn)管控重要生態(tài)空間，實(shí)行最嚴格的監管，保障生態(tài)保護紅線(xiàn)“功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”，仍面臨一些問(wèn)題。      如：對生態(tài)保護紅線(xiàn)內生態(tài)系統、環(huán)境質(zhì)量、資源要素狀況本底不清，無(wú)法保障紅線(xiàn)保護修復工作的系統性、針對性、科學(xué)性；對生態(tài)保護紅線(xiàn)內各項人類(lèi)活動(dòng)本底不清，可導致監管目標模糊、監管效率不高等。因此，統一開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)本底調查，可以為嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)提供重要依據。

2.2 摸清生態(tài)保護紅線(xiàn)本底狀況的迫切需求

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